中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），意味著在經(jīng)歷四十余年的高速城鎮(zhèn)化之后，中國城市發(fā)展正悄然進入一個新階段。這個階段，不再以追求“量”的增加為目標，而是轉(zhuǎn)向?qū)Α百|(zhì)”的精耕細作。這是城市發(fā)展理念的一次重大轉(zhuǎn)變。從北京胡同的“微更新”，通過保留傳統(tǒng)建筑風貌，植入現(xiàn)代商業(yè)與文化元素，讓老街區(qū)煥發(fā)新生；到上海楊浦濱江工業(yè)遺產(chǎn)改造，將廢棄的碼頭、廠房變身為藝術(shù)展覽空間和市民休閑步道，等等，這些實踐都在印證城市更新理念的落地。
過去很長一段時間，中國城市建設(shè)以“快周轉(zhuǎn)”為導向，新增土地是城市發(fā)展的主戰(zhàn)場。然而，在人口紅利日漸減弱、城市空間趨于飽和的背景下，“以增量求發(fā)展”的城市發(fā)展模式已難以持續(xù)。此次《意見》明確提出，“不搞大拆大建”“老城不能再拆”等要求，體現(xiàn)了“以存量促增效”的城市發(fā)展思路。這與德國在城市土地再開發(fā)中的經(jīng)驗不謀而合。以漢堡的哈芬城項目為例，當?shù)卣ㄟ^土地整合和功能置換，在不新增城市邊界的前提下，將舊港區(qū)打造成集居住、辦公、文化為一體的濱水新城，使之成為歐洲城市更新典范。在國內(nèi)，廣州永慶坊的改造同樣遵循“繡花”功夫，保留嶺南建筑特色，引入文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，既保護了歷史文脈，又提升了街區(qū)活力，成為“以存量促發(fā)展”的優(yōu)秀范例。
當前，我國城市的物理空間已經(jīng)得到極大開發(fā)，城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，因此城市發(fā)展的邏輯，正在從“建設(shè)城市”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營城市”。這個“經(jīng)營”，不是單純的商業(yè)化，而是體現(xiàn)為一種資源統(tǒng)籌與公共服務(wù)供給能力。它所面臨的一大挑戰(zhàn)在于，如何在不破壞原有社區(qū)肌理的前提下，激活每個空間的價值。這也意味著，城市治理的重心將進一步下沉。大型基建項目不再是唯一的亮點，還有對社區(qū)單元、日常生活圈的深度關(guān)注。城市中的“邊角地”、閑置廠房、鐵路沿線，等等，這些“小而美”的治理細節(jié)，正在逐漸成為衡量城市治理能力的新標尺。而這類空間往往存在權(quán)屬復雜、周邊環(huán)境嘈雜等問題，需要極強的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，需要學會“修舊如舊”“拆而不空”“建而不擾”。例如，深圳南頭古城改造，在面對錯綜復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系時，采用政府統(tǒng)籌、企業(yè)運營、居民參與的模式，平衡各方利益，實現(xiàn)了歷史文化保護與城市功能升級的雙贏。
此外，功能復合也成為城市發(fā)展的新重點。以往，城市規(guī)劃往往將功能區(qū)隔——居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)涇渭分明。如今，越來越多的城市開始嘗試“一刻鐘便民生活圈”，鼓勵混合用地，提高城市空間使用效率與居民生活的便利度。這不僅是一種設(shè)計理念的發(fā)展，更是城市治理理念的一次進步。成都在社區(qū)更新中，將老舊小區(qū)周邊的零散空間整合，打造集菜市場、社區(qū)服務(wù)中心、健身場地為一體的綜合生活圈，讓居民在家門口就能滿足生活所需，顯著提升了居民的幸福感。
如果說，過去城市發(fā)展看重的是“地段”，現(xiàn)在則更多是“服務(wù)”。公共服務(wù)水平的高低，決定了一個城市的韌性與吸引力。而這些服務(wù)，越來越依賴于社區(qū)層級的精細供給。在當前人口結(jié)構(gòu)深刻變化的背景下，如何提供高質(zhì)量的養(yǎng)老、托育、教育、醫(yī)療等服務(wù)，成為城市治理必須面對的一道難題。如今，不少社區(qū)依然缺乏無障礙設(shè)施、養(yǎng)老驛站、社區(qū)醫(yī)院等基本配套。公共服務(wù)需要向“最近端”延伸，回應(yīng)民眾“原地養(yǎng)老”“就近托育”的真實需求。因此，《意見》提出，推進適老化、適兒化改造，增加普惠托育服務(wù)供給，發(fā)展兜底性、普惠型、多樣化養(yǎng)老服務(wù)。杭州在老舊小區(qū)改造中，通過加裝電梯、增設(shè)養(yǎng)老食堂和兒童活動中心等舉措，切實改善了居民的生活品質(zhì)，為其他城市提供了可借鑒的經(jīng)驗。
值得關(guān)注的是，在城市更新實施機制層面，《意見》提出，全面開展城市體檢評估，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的良性循環(huán)，讓城市更新工作有的放矢。以廣州為例，借助城市體檢，精準發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共空間不足、基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題，隨后針對性地開展更新項目，極大改善居民生活環(huán)境。同時，強化城市設(shè)計引導，細化不同尺度的設(shè)計管理要求，從宏觀布局到微觀建設(shè)，全方位保障城市更新有序推進，為城市精細化治理提供堅實制度支撐 。
可以說，中國的城市更新正在從“大拆大建”的粗放發(fā)展邏輯，邁向精細化治理新階段。這不僅是對我國發(fā)展階段的理性回應(yīng)，更是對人民日益增長美好生活需求的主動關(guān)照。當然，這條路走起來并不會輕松，卻是中國城市走向成熟、邁向城市治理國際先進水平的必由之路。（作者是財經(jīng)評論員）
