編者按：關(guān)鍵礦產(chǎn)是現(xiàn)代電子和工業(yè)產(chǎn)品不可或缺的原材料。日前，美國政府可能推出一項(xiàng)行政令以加速國際水域深海采礦審批的消息，使海底礦藏開采話題成為國際輿論關(guān)注熱點(diǎn)。本期“環(huán)球圓桌對話”邀請三位學(xué)者就這一話題展開討論。

周城雄：中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員

高之國：國際海洋法法庭原法官、中國海洋法學(xué)會前會長

陳相秒：中國南海研究院南海歷史文化研究所所長

美國正加速推進(jìn)“藍(lán)色圈地運(yùn)動”

周城雄

據(jù)消息人士日前透露，白宮擬推出一項(xiàng)加速國際水域深海采礦審批的行政命令，允許企業(yè)繞開聯(lián)合國支持的審查程序，直接通過美國國內(nèi)法向其商務(wù)部下設(shè)部門申請許可。這一動向被視為美國新政府繼爭奪格陵蘭島稀土開發(fā)權(quán)、就資源議題施壓烏克蘭后，在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略方面又一措施。

深海采礦需克服極端環(huán)境下的技術(shù)難題，目前全球僅有少數(shù)國家具備商業(yè)化試采能力。就美國而言，盡管洛克希德·馬丁等大企業(yè)自20世紀(jì)80年代起參與勘探，但受限于成本與環(huán)保爭議，技術(shù)商業(yè)化進(jìn)程緩慢。美國新政府此次加速審批，旨在通過政策激勵彌補(bǔ)技術(shù)轉(zhuǎn)化短板，搶占深海采礦產(chǎn)業(yè)鏈高地。

盡管國際海底管理局（ISA）尚未通過深海采礦法規(guī)，但已明確“先到先審”的申請原則。中國憑借5份ISA勘探合同（全球最多）及技術(shù)積累，可能在規(guī)則成型后占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢。美國如今以國內(nèi)法（如《深海海底硬礦物資源法》）構(gòu)建替代性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，試圖繞開國際監(jiān)管框架，主導(dǎo)未來技術(shù)規(guī)則話語權(quán)。

當(dāng)前美國急于搶奪深海礦產(chǎn)，受所謂“資源安全與地緣制衡”的雙重驅(qū)動。鎳、鈷、銅等礦產(chǎn)是新能源電池、半導(dǎo)體和國防工業(yè)的核心原材料，全球陸域資源分布高度集中（如剛果占鈷產(chǎn)量的70%），且易受地緣沖突影響。東太平洋的克拉里昂—克利珀頓區(qū)（CCZ）海底多金屬結(jié)核的鈷、鎳儲量遠(yuǎn)超陸地總和，成為美國所謂“去風(fēng)險化”戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標(biāo)。今年3月美國總統(tǒng)特朗普簽署《礦產(chǎn)安全振興令》，強(qiáng)調(diào)減少對“戰(zhàn)略競爭對手”的依賴，深海采礦正是這一政策的延伸。深海采礦設(shè)備與海洋軍事技術(shù)存在高度協(xié)同性。美國海軍研究所報告稱，遙控?zé)o人潛水器和海底測繪技術(shù)可直接用于軍事偵察。通過推動商業(yè)采礦，美國可借民用項(xiàng)目掩護(hù)，強(qiáng)化對太平洋、大西洋海底地形的情報掌控，服務(wù)于“印太戰(zhàn)略”。

我國通過《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（簡稱《深海法》）和國際合作，逐步構(gòu)建起從勘探到冶煉的完整產(chǎn)業(yè)鏈，并在ISA中扮演規(guī)則重要制定者的角色。美國智庫報告渲染，若中國主導(dǎo)深海采礦，將“鞏固其在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的霸權(quán)”。美國新政府以單邊行動打破多邊規(guī)則，既為制衡中國，亦為拉攏盟友形成資源聯(lián)盟。

目前，海底多金屬結(jié)核的鎳開采成本遠(yuǎn)高于陸地，但是未來預(yù)計可以接近陸地成本，而且開采海底結(jié)核礦床的社會和環(huán)境影響都較小。國際金屬市場長期受倫敦金屬交易所主導(dǎo)，但若美國掌控深海礦產(chǎn)產(chǎn)能，可通過“資源—金融”聯(lián)動重塑定價機(jī)制。例如，紐約商品交易所已經(jīng)推出鈷期貨合約，深海鈷供應(yīng)將增強(qiáng)其交割庫容與話語權(quán)。此舉不僅對沖美元霸權(quán)弱化風(fēng)險，更能為新能源時代的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)奠基。美國企業(yè)界認(rèn)為，繞過ISA審查可縮短審批周期（從10年降至3-5年），加速資本回報，因此通過政治獻(xiàn)金與游說推動行政令出臺。共和黨議員亦聯(lián)名施壓，宣稱“不能讓中國壟斷深海財富”，這反映出軍工復(fù)合體與資源巨頭的利益捆綁。

美國加速深海采礦的舉措，本質(zhì)是以科技突破、戰(zhàn)略資源控制和經(jīng)濟(jì)利益最大化為核心的復(fù)合型博弈。其單邊主義行動沖擊多邊治理體系，可能引發(fā)“規(guī)則叢林化”與生態(tài)風(fēng)險外溢。對中國而言，需在技術(shù)研發(fā)（如提升深海工程裝備國產(chǎn)化率）、規(guī)則反制（推動ISA加快立法）和資源聯(lián)盟（深化與友好國家合作）三向發(fā)力，構(gòu)建“深海命運(yùn)共同體”。如何應(yīng)對這場無聲的“藍(lán)色圈地運(yùn)動”，將決定未來深海的全球權(quán)力格局。

國際海底區(qū)域資源是全人類共同財產(chǎn)

高之國

國際海底區(qū)域已成為海洋大國拓寬發(fā)展空間、謀求競爭優(yōu)勢的新疆域。美國新政府?dāng)M推出一項(xiàng)行政命令，允許采礦公司繞過國際海底管理局及相關(guān)程序，直接在國際海底區(qū)域進(jìn)行資源開發(fā)活動。這是美國奉行“美國優(yōu)先”、“單邊主義”的又一體現(xiàn)。

1970年聯(lián)合國大會通過《關(guān)于各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤之原則宣言》（下稱《宣言》），鄭重宣告“各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤，以及該地域之資源，為全人類共同繼承之財產(chǎn)”。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱UNCLOS）延續(xù)《宣言》的宗旨和精神規(guī)定了“區(qū)域”的法律地位和基本制度。UNCLOS明確規(guī)定，國際海底 “區(qū)域”是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。“區(qū)域”內(nèi)的“資源”是指，在海床及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包括多金屬結(jié)核。“區(qū)域”內(nèi)勘探和開發(fā)實(shí)行“平行開發(fā)制”，即“區(qū)域”內(nèi)勘探和開發(fā)活動由國際海底管理局企業(yè)部直接開發(fā)，同時也允許締約國或其國營企業(yè)、在締約國擔(dān)保下的具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制的自然人或法人、符合公約有關(guān)規(guī)定的條件的上述各方的任何組織，與管理局以協(xié)作方式進(jìn)行勘探和開發(fā)。1990年至1994年，為彌合以美國為首的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在國際海底區(qū)域開發(fā)制度方面的分歧，經(jīng)多輪談判，《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（下稱《協(xié)定》）最終于1994年7月28日由聯(lián)合國大會通過，并于兩年后生效。截至目前，該協(xié)定共有152個締約方，但美國仍拒絕加入。

《協(xié)定》維系了UNCLOS為國際海底區(qū)域制定的基本框架，即堅持“‘區(qū)域’及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)”這一總原則，由國際海底管理局代表全人類對“區(qū)域”進(jìn)行勘探和開發(fā)，同時允許各締約國及其公私企業(yè)，通過與國際海底管理局簽訂合同的方式進(jìn)行勘探和開發(fā)。整體來看，“區(qū)域”制度是以“人類共同繼承財產(chǎn)原則”為基礎(chǔ)、以國際海底管理局為核心管理機(jī)構(gòu)、以“平行開發(fā)制”為整體框架的一項(xiàng)新型制度。當(dāng)前，國際社會正在談判的《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》在基本原則部分依然鄭重重申“確認(rèn)對‘區(qū)域’內(nèi)資源的權(quán)利屬于全人類，由海管局代表全人類行使”。

美國新政府?dāng)M出臺的深海采礦令違反包括UNCLOS在內(nèi)的國際法。根據(jù)UNCLOS規(guī)定，任何意圖在“區(qū)域”內(nèi)從事勘探開發(fā)的國家必須通過與國際海底管理局簽訂勘探和開發(fā)合同。白宮擬推出的行政令無視上述要求，明顯違反國際法和UNCLOS規(guī)定。UNCLOS的許多規(guī)定，包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和人類共同繼承財產(chǎn)原則，已經(jīng)成為國際習(xí)慣法的一部分。

盡管美國不是UNCLOS及《協(xié)定》締約國，但美國應(yīng)遵守UNCLOS所體現(xiàn)的一般國際法原則和國際習(xí)慣法。

一是美國負(fù)有不得采取違背UNCLOS目的及宗旨之行動的“前條約義務(wù)”。《維也納條約法公約》第18條規(guī)定“一國負(fù)有義務(wù)不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動：若該國已簽署條約或已交換構(gòu)成條約之文書而須經(jīng)批準(zhǔn)、接受或核準(zhǔn)，但尚未明白表示不欲成為條約當(dāng)事國之意思”。美國參與了UNCLOS條文的全部起草過程并簽署了公約，且其國內(nèi)歷來有呼聲要求美加入UNCLOS。因此，美擬發(fā)布的行政令顯然構(gòu)成妨礙UNCLOS條約之目的及宗旨的行動。

二是美國享受了UNCLOS規(guī)定的權(quán)利，就應(yīng)遵守UNCLOS規(guī)定的義務(wù)。美國宣布了全球最大的超過1560萬平方公里的管轄海域。2023年12月，美國單方面宣布對北極和白令海等大片區(qū)域大陸架的主權(quán)要求，面積達(dá)到100萬平方公里。美國行使了UNCLOS規(guī)定的權(quán)利，根據(jù)條約效力相對原則，美國也應(yīng)遵守UNCLOS規(guī)定的關(guān)于國際海底區(qū)域制度的義務(wù)。

三是國際海底區(qū)域的相關(guān)規(guī)則制度已成為國際習(xí)慣法，適用于所有國家。UNCLOS及其執(zhí)行協(xié)定所建立的國際海底區(qū)域制度，已經(jīng)得到國際社會普遍接受。因此，人類共同繼承財產(chǎn)原則等“區(qū)域”原則和規(guī)則已經(jīng)成為習(xí)慣法。此外，有學(xué)者指出， “區(qū)域”資源屬于全人類、任何國家不得據(jù)為己有，國際海底管理局代表全人類行使“區(qū)域”資源權(quán)利，“區(qū)域”制度中的部分規(guī)定應(yīng)具有客觀制度的性質(zhì)，甚至部分規(guī)則可能同時構(gòu)成強(qiáng)行法。所以，美國不得將“區(qū)域”及其資源據(jù)為己有。

深海礦藏開采應(yīng)有序合作展開

陳相秒

海洋孕育了生命，也是人類文明的搖籃。特別是自15-16世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)，海洋在聯(lián)通大西洋兩岸及東西方的進(jìn)程中扮演了不可替代的角色，是當(dāng)代一波又一波全球化浪潮不可或缺的載體。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，人類對海洋的開發(fā)利用進(jìn)入了前所未見的新階段，向深遠(yuǎn)海進(jìn)發(fā)成為新趨勢。其中，深海礦藏勘探開發(fā)日益成為世界各國青睞的新產(chǎn)業(yè)。在大洋深處，以多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷結(jié)殼三種形式存在的錳、鐵、銅、鎳、鈷、鉛、鋅、銀、金及鉬、鋰、鈦和鈮等稀有金屬種類豐富、儲量驚人。僅太平洋海域的錳、銅、鈷的礦藏量分別為陸地的57倍、9倍、359倍，多達(dá)2000億噸、50億噸和30億噸。

然而，海底礦藏開采仍處于技術(shù)探索、國際規(guī)則制定、商業(yè)市場培育的起步階段。特別是這些礦藏大多賦存于水深2000米至6000米深海海底，商業(yè)開采亟待技術(shù)突破，如礦區(qū)海底地形復(fù)雜崎嶇、礦藏存在形式多樣導(dǎo)致開采效率難以保障、深海采礦將帶來環(huán)境破壞等。正因諸如此類的技術(shù)挑戰(zhàn)，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家雖然自20世紀(jì)70年代就開始瞄準(zhǔn)深海礦藏，在水深超過5000米的海底開展開采試驗(yàn)，但直到今天仍未能實(shí)現(xiàn)商業(yè)利用。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，層出不窮的技術(shù)創(chuàng)新為深海礦藏從科學(xué)實(shí)驗(yàn)向商業(yè)開采突破提供了基礎(chǔ)。日本在2012年以后陸續(xù)開展了水深700-1600米海底礦藏的開采實(shí)驗(yàn)及在5000米水深的海底區(qū)稀土樣本采集和水深2400米海底稀土沉積物開采、輸送、環(huán)境監(jiān)測聯(lián)合海試。歐美國家及韓國、印度、新加坡等亞洲國家圍繞深海采礦也都各有建樹。

中國雖是深海探測的“后來者”，但經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展和積累，深海探測技術(shù)已在全球處于領(lǐng)先地位，自主研制的“奮斗者”號載人潛水器已完成萬米深海探測。2024年中國科研團(tuán)隊(duì)研發(fā)的深海重載作業(yè)采礦車工程樣機(jī)“開拓二號”完成海試，首次突破4000米水深大關(guān)，意味著基本達(dá)到深海礦藏商業(yè)開采需要的深度。

礦產(chǎn)資源是制造手機(jī)、電腦、新能源電池、儲能、風(fēng)力渦輪機(jī)等現(xiàn)代電子和工業(yè)產(chǎn)品不可或缺的原材料，可謂是第四次工業(yè)革命的重要“生命元素”。尋找更大的礦藏來源成為全人類面臨的共同課題，包括深海和太空在內(nèi)的新空間因而成為世界各國開拓新的礦產(chǎn)資源的重要來源。

據(jù)國際能源署預(yù)測，全球?qū)εc清潔能源技術(shù)相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求至2030年將比2024年翻一番，到2040年將增長4倍，接近4000萬噸。實(shí)現(xiàn)2030年全球凈零碳排放的目標(biāo)，世界需要新建超過50座鋰礦、60座鎳礦以及17座鈷礦。其中，全球?qū)︿嚨V的需求將增長5倍。與需求不相符的是，全球陸地礦產(chǎn)資源維持穩(wěn)定的供應(yīng)難度越來越大，其中部分礦產(chǎn)將面臨難以為繼的窘境，比如，按照美國地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)，全球鎳礦藏儲量2019年為8900萬噸，按現(xiàn)有的開采速度，約能維持37年。

技術(shù)的發(fā)展及國際規(guī)則談判的積極進(jìn)展，這二者疊加作用為深海礦藏的開采注入了新的動力。南太平洋國家“陸小海大”，陸域總面積約53萬平方公里，但主張的海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域面積卻高達(dá)1900萬平方公里。廣闊大海域面積蘊(yùn)藏著儲量全球領(lǐng)先的各類礦藏資源。僅庫克群島主張管轄海域就擁有120億噸深海多金屬結(jié)核；基里巴斯在太平洋擁有7.5萬平方公里深海礦區(qū)，位于礦藏豐富的克拉里昂—克利珀頓區(qū)。因此，中國和南太平洋國家的深海礦藏勘探合作，是全球領(lǐng)先的技術(shù)創(chuàng)新與資源天賦異稟的結(jié)合，是旺盛的市場需求與巨大的開發(fā)潛力的自然銜接。這也是積極推動構(gòu)建“深海命運(yùn)共同體”、實(shí)現(xiàn)共商共建共享全球治理觀。