呂蘊謀 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲安全項目負(fù)責(zé)人

近日，除與奧地利、瑞士、捷克和波蘭實行現(xiàn)有邊境管制措施外，德國開始與法國、盧森堡、荷蘭、比利時和丹麥一樣實行邊境管控措施，這意味著德國已在其所有邊境口岸恢復(fù)管控，新措施最初將持續(xù)六個月。

作為《關(guān)于逐步取消共同邊界檢查》（又稱《申根協(xié)定》）的原始簽署國和位處歐陸“心臟地帶”的國家，德國此舉不僅意味著自身在移民問題上的立場發(fā)生重大變化，還將對歐盟的“申根時代”帶來重大沖擊。

歐洲的“申根時代”

《申根協(xié)定》是一項旨在取消成員國邊境限制措施、實現(xiàn)人員自由流動的協(xié)定。1985年6月，由歐共體中的德、法、荷、比、盧五國在盧森堡邊境小鎮(zhèn)申根（Schengen）簽訂。協(xié)定規(guī)定，成員國對短期逗留者頒發(fā)統(tǒng)一格式的簽證（即“申根簽證”），申請人一旦獲得某一國家的簽證，便可在有效期和停留期內(nèi)在所有申根區(qū)自由旅行。

《申根協(xié)定》簽署后，申根區(qū)的范圍不斷擴大，成員國間的合作也日益密切。申根區(qū)逐漸廢除了內(nèi)部邊境管制，實施了共同簽證政策，并加強了警務(wù)和司法方面的合作。1996年，兩個非歐盟成員國的歐洲國家挪威和冰島也與申根區(qū)簽署了聯(lián)系協(xié)議，成為了申根區(qū)的一部分。2023年1月1日，申根區(qū)迎來第八次擴容，克羅地亞成為申根區(qū)第27個成員國。

但申根區(qū)的發(fā)展也并非順風(fēng)順?biāo)８鶕?jù)《申根協(xié)定》，成員國可以對公共政策或內(nèi)部安全構(gòu)成威脅為由進行邊境檢查，但需通知歐盟委員會。因此，近年來，部分成員國時有恢復(fù)邊境措施的行為。新冠肺炎疫情期間，幾乎所有中歐國家出于疫情防控考慮都進行了不同程度的邊境管控措施。烏克蘭危機和巴以沖突則進一步加大了歐洲各國在移民管控上的壓力。當(dāng)前，法國、意大利、匈牙利、斯洛文尼亞、波蘭、斯洛伐克、奧地利等國，均有不同程度地采取邊境管控措施。

內(nèi)外因素疊加

德國本次全面恢復(fù)邊境管控是內(nèi)外因素疊加的結(jié)果。

首要是為了打擊非法難民。數(shù)據(jù)顯示，2023年，德國在邊境逮捕的非法移民高達12.7萬人，屢有發(fā)生的移民傷人案件更增加了德國的公共安全壓力。8月23日，德國西部城市索林根發(fā)生敘利亞男子持刀傷人事件，德國總理朔尓茨就此表示將強化對非法移民的管控。德國內(nèi)政部長也在宣布措施時公開表示，此舉旨在“保護德國公民免受伊斯蘭恐怖主義以及嚴(yán)重跨境犯罪的危害”，德國正在“通過具體行動加強內(nèi)部安全”，并繼續(xù)“對非法移民采取強硬立場”。

德國政局的變化也促成了措施的出臺。調(diào)查顯示，安全問題是當(dāng)前德國選民最關(guān)心的問題。而一直以來，朔尓茨領(lǐng)導(dǎo)的德國政府卻因“在移民管控問題上做得不夠”而飽受批評。與之相比，持有反移民和反伊斯蘭立場的極右翼政黨德國選擇黨，則在近年來持續(xù)“攻城略地”，獲得較大發(fā)展。在德國圖林根州和薩克森州9月1日舉行的地區(qū)選舉中，選擇黨成為支持率數(shù)一數(shù)二的政黨，而執(zhí)政的社民黨卻慘不忍睹。當(dāng)前，德國地方選舉還在進行，2025年還將舉行大選。因此，朔尓茨政府此時加強邊境管控，也是在回應(yīng)選民關(guān)切，釋放政府“正在采取行動”的積極信號。法國歐盟法律與政策專家阿萊曼諾也表示，德政府的措施“更多出于政治而非戰(zhàn)略考慮”。

在應(yīng)對非法移民問題上，歐盟的不團結(jié)也是德國等成員國選擇“單干”的重要原因。處于非法移民“入境前線”的意大利、希臘等國一直在抱怨歐盟“支持不夠”，其他成員國“未分擔(dān)壓力”。雖然2024年5月，歐盟在激烈博弈后最終批準(zhǔn)了改革移民和庇護政策的法案，但該法案尚未生效，也未使主要承擔(dān)移民壓力的國家完全滿意。

近年來，歐洲政治生態(tài)的“右轉(zhuǎn)”傾向，也構(gòu)成了這一舉措的大背景。包括意大利在內(nèi)的多國均迎來“史上最右政府”，越來越多的歐洲國家都開始采取嚴(yán)格的邊境與移民立場。曾被冠以“極右翼”帽子的意大利總理梅洛尼近期宣布，她領(lǐng)導(dǎo)的政府已成功將赴意非法移民減少了60％。與此相比，德國的移民政策仍相對寬松。因此，德國邊境政策轉(zhuǎn)向強硬不僅是內(nèi)因使然，也是歐洲政治大環(huán)境下的形勢所迫。

影響和前景

默克爾時代的德國曾一度是歐洲邊境開放和接受移民的“領(lǐng)頭羊”。而本次德國政策轉(zhuǎn)變，不僅標(biāo)志著自身邊境與移民政策的“時代轉(zhuǎn)折”，對于歐洲而言，更會產(chǎn)生較大影響。

一是申根區(qū)發(fā)展“岌岌可危”。據(jù)統(tǒng)計，自2006年以來，申根國家共發(fā)出441份管制措施的通知，法國更是因恐襲原因保留了永久控制所有陸地邊境的權(quán)力。目前，除德國外，也有八個申根成員國進行邊境檢查，且這些措施一再延長。而冷戰(zhàn)后的德國不僅是歐洲的“經(jīng)濟心臟”，更是歐陸的“地理中樞”，其實行嚴(yán)格的管控政策對于整個歐洲的自由流動影響巨大。法國專家阿萊曼諾表示，鑒于德國的經(jīng)濟和地理條件，其措施不僅針對鄰國，更是針對“所有歐盟國家”。德國的做法還可能會形成示范效應(yīng)，促動更多國家采取邊境管控措施。希臘總理米佐塔基斯更是直言，德政府正在“單方面廢除申根”。歐媒甚至發(fā)出感嘆，“歐洲的申根時代正在走向終結(jié)”。

二是影響歐洲市場運行。德國媒體報道稱，約有24萬人從鄰國通勤到德國工作，德國舉措可能會使邊境交通陷入癱瘓，對自身經(jīng)濟產(chǎn)生負(fù)面影響。法國媒體《歐洲新聞網(wǎng)》也報道稱，德國的措施將覆蓋10月、圣誕節(jié)和新年的旅行高峰期，對旅行和交通造成阻礙。同時，新規(guī)對運輸企業(yè)造成的影響也顯而易見。這些都會阻礙歐洲市場的正常運行。

三是挑戰(zhàn)歐盟權(quán)威。根據(jù)歐盟規(guī)定，只有在公共政策和內(nèi)部安全面臨嚴(yán)重威脅時，成員國才可暫時恢復(fù)邊境管制，且這必須作為“最后的手段”，措施應(yīng)“合理且適度”。但是，界定“公共政策和內(nèi)部安全面臨嚴(yán)重威脅”的權(quán)限保留在成員國手中。從過去成員國實行邊境管控的例子看，歐委會也不會輕易將一國政府“告上法庭”。目前，德國新規(guī)是否符合歐盟法律存在一定爭議，有部分歐盟法專家表示，德國措施“既不合理、也不適度”。但無疑，德國“自掃門前雪”的行為，極大地挑戰(zhàn)了歐盟的權(quán)威，甚至可能讓歐盟2026年才生效的移民和庇護新規(guī)淪為一紙空談。

四是破壞歐盟內(nèi)部團結(jié)，阻礙歐盟對移民問題的共同應(yīng)對。當(dāng)前，德國的做法已引起歐洲國家的強烈反對。波蘭總理圖斯克表示，德國的舉措對波蘭而言“不可接受”，波蘭已召集所有受影響國家進行“緊急談判”。希臘和奧地利也表示，他們不會接受被德國拒絕的移民。但也有些國家對此表示支持，匈牙利政府發(fā)言人調(diào)侃道：“很有趣，那些曾經(jīng)反對我們做法的人現(xiàn)在加入了我們”。

目前看，德國實施嚴(yán)格邊境措施也將面臨不少障礙。其中之一是德國自身的管理能力不足。德國警察工會表示，為實施新規(guī)，德國警方需要新增5000名警員來執(zhí)行任務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施成本也會大幅增加。德國措施的實行效果也存疑。據(jù)德國媒體分析，當(dāng)前德國實行的邊檢措施通常只會“抓到小魚”，真正對德國內(nèi)部安全構(gòu)成威脅的“大魚”通常有組織、有經(jīng)驗，“會找到越境的辦法”。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲