文 | 盛廣耀 中國社會科學院大學應用經濟學院教授，中國社會科學院生態文明研究所研究員

[摘　要] 新型城鎮化正進入以戰略深化推動發展格局優化的關鍵階段。近些年來，我國城鎮化發展格局在規模等級、空間結構、區域分布以及城鄉關系等方面不斷演進，并取得了顯著進展，但仍面臨諸多挑戰。深化新型城鎮化戰略，需要聚焦空間優化、區域協調、城鄉融合、市民化等核心議題，通過構建網絡化空間發展格局、促進潛力地區高質量發展、深入推進城鄉融合發展、加快農業轉移人口市民化等路徑，進一步優化城鎮化發展格局。

[關鍵詞] 新型城鎮化；城鎮化發展格局；城市網絡；城鄉融合；市民化

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2025）04-0014-10

自新型城鎮化提出以來，城鎮化發展路徑實現歷史性轉向，從單純追求規模擴張的“量”的積累，加速向注重質量提升、結構優化的“質”的躍升轉變。十余年間，城鎮化水平和質量實現了“雙提升”。作為中國式現代化建設的必由之路，新型城鎮化是推動區域協調發展的重要抓手，也是實現城鄉融合的核心紐帶。當前，我國城鎮化呈現中后期發展階段的特征，呈速度放緩、質量提升的趨勢，同時一些深層次結構性矛盾仍待破解。在此背景下，需要繼續深化新型城鎮化戰略，順應城鎮化的演進趨勢和現實要求，進一步優化城鎮化發展格局。

一、中國城鎮化發展格局的演進態勢

分析城鎮化發展格局是理解城鎮化發展動態、制定城市與區域發展政策的切入點。本文所指的城鎮化發展格局是一個綜合性概念，涵蓋了城鎮化進程中多個關鍵層面的結構特征、相互關系與動態變化。以下從城鎮化發展的城市規模結構、空間發展格局、區域發展格局以及城鄉格局等方面，分析城鎮化發展格局的演進態勢。

（一）城鎮化發展的規模結構

1.城鎮化人口和建設規模快速增長，但城鎮化增速逐漸放緩

截至2024年，我國常住人口城鎮化率已達67.0%，城鎮人口突破9.4億人。與2012年末相比，常住人口城鎮化率提高了13.9個百分點，城鎮人口增加2.2億人，增長30.7%。2012—2023年，全國城市建成區由4.56萬平方公里增加到6.37萬平方公里，增長了28.4%。從發展趨勢看，城鎮化規模仍將持續提升，但增速趨于降低。從“八五”時期到“十四五”時期，城鎮化率的增長速度呈“倒U型”變化（如圖1所示）。在“十二五”期間，城鎮人口增長量（年均2465萬人）和城鎮化率增速（年均提高1.48個百分點）達到峰值，此后逐步放緩。“十四五”前4年城鎮人口年均增加下降到1033萬人，城鎮化率增速下降為0.78個百分點。這種增速放緩的趨勢與我國城鎮化進入中后期發展階段的轉變密切相關。

圖1 中國城鎮化發展的增長情況

注：根據國家統計局官網數據整理，“十四五”時期僅為2021—2024年數據。

2.不同規模等級城市均持續擴張，人口向大城市集聚態勢明顯

在城鎮化快速推進的過程中，我國不同規模等級的城市均呈現出擴張態勢。按人口普查設市城市常住城鎮人口衡量，全國城市規模增長迅速。2000年“五普”時，全國666個設市城市共有城鎮常住人口3.45億人，設市城市平均城鎮人口規模為52萬人；到2020年“七普”時，全國684個設市城市共有城鎮常住人口6.72億人，設市城市規模平均達到98萬人。同時，高規模等級城市吸納人口能力強，大城市擴張速度快。2000—2020年，城鎮人口超過1000萬人的城市由1個增加到8個，500萬—1000萬、100萬—500萬的城市分別由6個、53個增加到16個、118個（見表1）。人口規模越大的城市擴張速度越快，2020年全國超大、特大城市城鎮人口規模分別達到1.3億、1.1億人，是2000年的9.6倍、2.5倍。

表1 按城鎮人口規模劃分的城市發展情況

單位：個、萬人

規模等級 2000年 2010年 2020年

個數 平均

規模 個數 平均

規模 個數 平均

規模

1000萬以上 1 1346.0 4 1445.0 8 1622.3

500萬-1000萬 6 727.0 10 690.8 16 688.3

100萬-500萬 53 187.3 68 199.2 118 182.8

50萬-

100萬 91 67.3 136 69.4 165 69.0

50萬以下 515 24.7 436 27.2 377 27.3

全國合計 666 51.8 654 72.7 684 98.3

數據來源：第五、六、七次全國人口普查數據

（二）城鎮化的空間發展格局

1.全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局已經形成

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出構建“兩橫三縱”城鎮化戰略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為東西軸帶，以沿海、京哈京廣、包昆通道為南北軸帶。依托這五條重大戰略通道，在全國層面串聯了包括19個城市群在內的主要城市化地區，構成了城鎮化空間發展的宏觀布局形態。經過多年的發展，以此為主骨架的城鎮化空間格局已經成型，成為連接東西、溝通南北的重要發展軸帶，促進了區域間經濟聯系和要素流動，推動了人口和產業的合理布局。按照學者統計，“兩橫三縱”軸帶地區國內生產總值（GDP）總計超過100萬億元人民幣，人口接近12億人，在全國的占比分別接近90%和84%，是我國經濟和人口集聚的核心發展軸。[1]

2.城市群、都市圈作為城鎮化核心載體的作用明顯

自“十一五”規劃將城市群作為“推進城鎮化的主體形態”以來，城市群地區獲得了長足的發展。城市群在全國城鎮化空間發展格局中的主體地位十分突出，發展要素集聚作用明顯。從人口和經濟的集聚規模看，19個城市群地區按“七普”人口數據統計，城鎮常住人口7.42億人，占全國的82.5%；與“六普”人口數據相比，城市群地區城鎮常住人口增加了1.9億人，占同期全國城鎮人口增加總數的84.5%；2023年國內生產總值（GDP）總計占全國的86.0%。而隨著城市群的發展，其內部以中心城市為核心的都市圈，開始作為我國城鎮化地區規劃建設的主要空間形態。自2019年《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》發布以來，都市圈一體化進程加快，同城化戰略已進入實際實施階段。截至2025年3月，正式獲批的國家級都市圈已有17個。都市圈的規劃建設已成為我國優化城鎮化空間格局的重要抓手之一。

（三）城鎮化的區域發展格局

1.城鎮化水平的地區發展差距逐漸趨于縮小

我國城鎮化水平存在明顯的區域差異，東中西部呈梯度降低。受益于國家區域發展戰略的支持和工業化進程的推進，中西部地區城鎮化速度加快。2000—2023年，中部、西部地區城鎮化水平提高了32.41個、31.17個百分點，高于東部地區26.91個百分點的增長幅度。分階段看，東部地區與中部地區的城鎮化水平差距自2000年已開始不斷縮小，由16.40個百分點，降低到2010年的16.16個百分點，再到2023年的10.89個百分點；與西部地區的發展差距先擴大后縮小，由2000年的16.90個百分點擴大到2010年的18.28個百分點，再縮小為2023年的12.65個百分點 。而東北地區城鎮化增長速度始終低于東中西部地區。隨著不同地區城鎮化進程的階段性變化，東部地區城鎮化“速度放緩、質量提升”的階段性特征更明顯，而中西部地區仍可能維持一定的速度，預計未來地區間城鎮化發展差距將進一步縮小。

2.地區間城鎮人口的增長態勢正在發生變化

從歷次人口普查數據分析，東部地區是省際人口流入的主要區域，東部10省（市）均為人口凈流入地區。東部地區省際流動人口的凈流入規模持續擴大，從2000年“五普”時的1423萬人，增加到2010年“六普”時的2134萬人，2020年則達到2744萬人。由于人口主要流入城市地區，這在很大程度上增加了東部地區常住城鎮人口數量，全國城鎮人口分布保持著向東部地區集中的狀況。從城鎮人口增長的貢獻率來看，東部地區始終最大，但呈不斷下降趨勢。東部地區對全國城鎮人口增長的貢獻率由2000—2010年的47.4%，下降到2010—2023年的41.8%；同期，中、西部地區貢獻率分別由25.6%、23.1%，提高到26.4%、30.6%。與此同時，中、西部地區城鎮人口占全國總人口的比重持續增加 。預計未來地區間這種城鎮化發展態勢仍將持續。

（四）城鎮化發展的城鄉格局

1.城鄉發展差距呈現持續縮小趨勢

隨著我國城鎮化的推進和鄉村振興戰略的實施，城鄉發展不平衡的矛盾明顯改善。在城鄉居民生活水平方面，農村居民人均可支配收入和消費支出增速連續多年快于城鎮居民，城鄉居民收入和消費相對差距持續縮小，2010—2024年，全國城鄉居民收入比由2.99下降到2.34，消費支出比由2.79下降到1.79。在基礎設施建設方面，農村交通、水電、通信、垃圾處理等基礎設施不斷完善。截至2023年底，全國農村公路里程達到460萬公里，具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路 ；農村自來水普及率達到90% 。2024年農村電力網用戶平均供電可靠率達到99.915% ；農村信息基礎設施建設日益完善，已實現“縣縣通千兆、鄉鄉通5G”，現有行政村“村村通寬帶”。在公共服務方面，農村教育、醫療、養老等公共服務水平顯著提升。農村義務教育階段學校辦學條件明顯改善，城鄉義務教育一體化發展取得重要進展；新型農村合作醫療制度逐步完善，農村居民醫療保障水平不斷提高。

2.城鄉融合發展取得積極進展

自黨的十九大提出城鄉融合和鄉村振興戰略以來，各地積極探索城鄉融合發展的新模式、新路徑，通過產業融合、要素流動、公共服務共享等方式，推動城鄉一體化發展。在產業融合方面，農村地區積極發展特色農業、鄉村旅游、農村電商等新產業新業態，農業產業鏈、價值鏈持續延伸，促進了農村一二三產業融合發展。在要素流動方面，農村土地制度改革、戶籍制度改革等不斷推進，農村集體經營性建設用地入市試點穩妥有序推進，城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，促進了土地、勞動力等要素在城鄉之間的合理流動。在公共服務共享方面，按常住地提供基本公共服務制度逐步健全，城鎮基本公共服務加快向常住人口覆蓋、供給水平不斷提高。

二、優化城鎮化發展格局的關鍵議題

隨著我國城鎮化進程步入新的發展階段，優化城鎮化發展格局已成為關鍵任務。在當前經濟社會加速轉型的背景下，城鎮化發展也暴露出諸多結構性問題，涉及城鎮化空間格局如何優化、區域間如何實現更高效協調、如何解決城鄉融合面臨的主要障礙以及農業轉移人口市民化的關鍵堵點等。深入探討并妥善解決這些重要議題，對于構建更加科學、高效、包容的城鎮化發展體系，具有重要的現實意義。

（一）城鎮化空間格局優化問題

城鎮化空間格局的優化是推動新型城鎮化高質量發展的重要內容。在城鎮化的進程中，人口、資源、產業的空間匹配度影響城鎮化的整體質量。當前我國城鎮化已進入中后期階段，空間發展格局需進一步優化，促進人口、產業與資源在國土空間上的合理配置，推動區域間要素流動與功能互補，以適應高質量發展的要求。

未來城鎮化空間格局優化應重視兩個方面的問題。一是全國層面“兩橫三縱”城鎮化戰略格局需進一步拓展。“兩橫三縱”作為國家層面的城鎮化主軸，在支撐全國城鎮化發展中發揮了重要作用。隨著城鎮化空間發展的演進，城鎮化發展軸帶需進一步拓展和延伸。一方面，“兩橫三縱”軸帶覆蓋范圍有限，需要明確規劃新的發展軸帶，聯絡全國主要城市化地區。另一方面，隨著全國交通運輸網絡的日益完善，“兩橫三縱”軸帶的聯系不能反映全國主要城市化地區之間經濟社會聯系的網絡化趨勢。二是區域層面城市群和都市圈的空間發展體系也存在一些問題。城市群內部空間結構普遍呈現“啞鈴型”或“中心—外圍”的等級斷層特征。核心城市過度集聚區域資源、極化效應強，中小城市發展相對滯后；特大超大城市“虹吸效應”明顯，對區域發展的輻射帶動不足。都市圈一體化發展水平可進一步提升，盡管全國30多個都市圈已現雛形，但多數都市圈的空間連通性還有待提高，圈域整體尚未完全形成高效便捷的交通網絡，基礎設施互聯互通水平、公共服務共享程度不高。

（二）城鎮化區域協調發展問題

城鎮化區域協調發展對我國構建新發展格局、實現高質量發展起著關鍵作用。通過區域城鎮化的協調推進，有助于優化全國人口、產業與資源的空間布局，促進發展要素的優化配置與區域間的產業協同，縮小區域發展差距。這也是深化新型城鎮化戰略的重要訴求。

當前，我國城鎮化區域協調發展面臨的首要問題是區域發展差距依然較大。由于經濟發展水平的差異大，城市發展的區域不平衡問題較為突出，東部城市與中部、西部、東北地區城市之間存在發展能級的落差。東部地區設市城市城區人口平均規模為132萬，中部、西部和東北地區分別為64萬、65萬、55萬（“七普”數據）；東部地區地級以上城市GDP平均為5256億元，中部、西部和東北地區分別僅為1640億、1503億和1151億元；東部地區縣級市GDP平均為882億元，中部、西部和東北地區分別也僅為491億、313億和194億元（2023年數據）。此外，東北和西部地區部分資源型城市還面臨人口流失、經濟收縮的發展困境。然而，從地區間城鎮化發展的階段性趨勢看，未來中部、西部地區城鎮化水平的提升空間更大。2023年東部地區城鎮化率已達72.6%，接近進入城鎮化成熟階段，城鎮化發展重點主要在于內部結構的優化與質量提升，城鎮化率的增長空間已經不大。中部、西部地區城鎮化率在60%左右，城鎮化還有很大的提升空間，今后仍將會保持相對較高的增長速度。我國城鎮化水平的提升潛力重點在中西部地區。促進中西部地區特別是城市群、都市圈和城鎮化潛力地區的發展，構建人口—資源—產業相匹配的地域空間結構，對于促進國家重大區域發展戰略、促進區域協調發展具有重要的支撐作用。

（三）城鄉融合發展深化問題

形成城鄉融合發展格局是實現新型城鎮化和鄉村振興戰略的關鍵。對比拉美一些國家，城鎮化率高并不代表城鎮化質量高，能否實現高質量的城鎮化在很大程度上取決于城鄉發展的協調程度。深化新型城鎮化戰略，必須把城鄉融合發展作為進一步優化城鎮化發展格局的重要內容。

盡管我國在城鄉融合方面取得了一定成效，但城鄉發展差距仍然較大、城鄉關系還不夠協調。一是在城鄉居民收入和消費方面，雖然農村居民收入增長持續快于城鎮居民，城鄉居民收入的相對差距連續下降，但收入差距的絕對值仍在擴大，如2015年城鄉居民收入人均差為19773元，2024年已擴大到31069元。城鄉收入和消費的雙重差距，不僅制約了農村居民生活質量的提升，也容易導致城鄉內需市場的結構性失衡。二是在城鄉要素流動方面，勞動力、資金等發展要素的雙向流動機制尚未健全，城鄉土地資源統籌利用尚未完全實現，城鄉統一要素市場有待形成。要素雙向流動的障礙，反映到產業發展層面，就表現為城鄉產業協同層次低，農業與二三產業融合發展程度不高。三是城鄉基礎設施和基本公共服務存在一定差異。城鄉居住地公共設施水平呈現“城市—縣城—建制鎮—鄉駐地—村莊”梯度遞減的特征，[2]農村地區道路、供水、燃氣、生活垃圾和污水處理等設施質量不高、保障水平低。同時，城鄉教育、醫療資源配置不均。農村學校的辦學條件、高學歷專任教師占比、教學質量遠落后于城市。醫療衛生資源和服務能力的城鄉差異很大，如2022年每千人口執業（助理）醫師數城市為3.84人，農村為2.53人 。

（四）農業轉移人口市民化問題

農業轉移人口市民化是城鎮化進程中的關鍵環節。2024年7月，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱《五年行動計劃》），明確了未來五年我國新型城鎮化的總體要求、發展方向和重點任務，提出“把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務”。

目前我國常住人口與戶籍人口城鎮化率相差較大，農業轉移人口市民化程度和質量有待提升。2023年，全國常住人口城鎮化率為66.16%，而戶籍人口城鎮化率為48.3%，約有2.5億城鎮常住居民的戶籍登記仍然在農村；戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距為17.86個百分點，與2020年18.49個百分點的差距相比，僅縮小了0.63個百分點（如圖2）。與《“十四五”新型城鎮化實施方案》所提出“差距明顯縮小”的目標尚有不小距離，這說明戶籍及其配套制度改革未達到預期成效。其中存在兩方面的問題：一方面，在制度供給上，戶籍制度與社會保障等相關配套制度改革的銜接度還需進一步完善，城鄉居民轉移落戶仍存在一些顯性或隱性障礙。少數地方對于“全面取消城區常住人口在300萬人以下城市落戶限制”“全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”的政策落實有所保留；一些500萬以上的超大特大城市積分落戶政策較為嚴格，獲得積分落戶資格人數很少，如北京市2021—2024年每年獲得積分落戶資格的人數僅在6000人左右，廣州市2022—2024年積分制入戶指標分別為1.3萬個、1.5萬個和1.6萬個。另一方面，在現實需求上，農業轉移人口在常住地或就業地城鎮落戶的意愿與能力不匹配。在長期遷居落戶能力、成本和收益的權衡中，農業轉移人口對于落戶城鎮的選擇存在著“愿落不能落、能落不愿落”的困境。

三、進一步優化城鎮化發展格局的路徑

繼續深化新型城鎮化戰略，需從構建網絡化發展的城鎮化空間形態、助力城鎮化潛力地區高質量發展、深入推進城鄉融合發展，以及加快農業轉移人口市民化等方面重點推進，進一步優化城鎮化發展格局，實現“空間優化、區域協調、城鄉融合、全民共享”的城鎮化質量提升目標。

（一）構建網絡型城鎮化空間發展格局

構建網絡化的城市體系是當前我國城鎮化空間發展格局優化的趨勢使然。網絡化發展的城鎮化空間格局強調在城市之間交通、信息等基礎設施網絡的支撐下，形成緊密聯系的城市網絡結構，實現資源共享、優勢互補與協同發展。按照區域空間組織結構的演進規律，隨著城鎮化進入中后期發展階段，城市之間聯系的愈加緊密，城市體系的空間組織邏輯應由“等級邏輯”向“網絡邏輯”轉化，相應的空間規劃范式也應當由依托“點軸結構”向形成“網絡結構”的模式演進。當前，我國城市體系的空間組織結構逐步顯露出網絡化的發展特征。順應城鎮化空間發展趨勢，未來我國新型城鎮化戰略的深入，應以城市網絡范式，規劃提升城鎮化的空間發展格局，在不同層面形成“疏密有致、分工協作、功能互補”的城市網絡體系。

1.在國家層面，構建以城市群、都市圈為樞紐的國家城市網絡

隨著全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局的形成，城鎮化的空間聯絡軸帶需要進一步謀劃，拓展和深入城市體系發展的空間組織形態。在原有陸橋通道、沿長江通道（橫向）和沿海、京哈京廣、包昆（縱向）等5條發展軸帶的基礎上，規劃確定新的東西和南北發展軸帶，形成“東西貫通、南北互動”的聯系網絡。而近些年來逐步建設和完善的全國交通骨干網絡，包括“八縱八橫”高速鐵路網、“6軸7廊8通道”國家綜合立體交通網，為國家城市網絡的構建提供了更多聯系通道的支撐。事實上，全國已經存在一些具有較強人口集聚能力和城市聯系強度的發展軸帶。建議將沿海、京哈—京港、京滬、京港、京昆、呼南、包（銀）海、蘭（西）廣等規劃為南北發展軸帶，將路橋、沿江、京蘭、青銀、滬昆、廈渝、廣昆等規劃為東西發展軸帶，形成網絡化的發展軸帶，加強全國城市體系的空間聯系，構建以城市群、都市圈和其他重要城市為關鍵節點的國家城市網絡。

2.在城市群層面，形成完善多中心、多節點的區域性城市網絡

在城市群，依托城市網絡構建大中小城市協調發展格局。一是強化城市群內部交通網絡的一體化建設，構建涵蓋高速鐵路、城際鐵路、高速公路及城市快速路的多層次交通體系，完善立體綜合交通網，優化交通樞紐布局，提高城市間交通聯系的便捷度。二是建立健全跨城市的規劃協調機制，統一開展城市群國土空間規劃，明確各城市功能定位，引導城市依據自身優勢進行差異化發展，避免內卷式競爭。三是推動產業在城市群內合理布局、分工與協同發展，建立跨區域產業鏈分工協作機制，支持各城市依托比較優勢融入區域產業鏈，共建優勢產業集群，形成橫向協同與縱向協同交織的產業網絡生態。四是加強公共服務資源的區域均衡配置，深入推進政務服務“一網通辦”，通過共建區域公共服務平臺，提升整體服務效能。五是構建區域生態保護與環境治理合作機制，建立跨區域環境監測預警聯動機制，共同推進生態廊道建設，統一環境治理標準，聯防聯控環境污染問題。

3.在都市圈層面，促進形成以中心城市為核心的網絡化大都市

在都市圈，以同城化為目標，構建“中心輻射—節點聯動—網絡協同”的空間組織模式。一是強化都市圈基礎設施網絡化布局，著力完善多層次、多樣化的交通網絡，積極推進中心城市與周邊城鎮的軌道交通以及城市間快速通道建設，形成都市圈“1小時通勤圈”。二是優化公共服務資源網絡化配置，依托中心城市優質資源，建設區域醫療聯合體、教育集團和人才服務平臺等，建立公共服務跨區域共享機制，實現都市圈基本公共服務均等化。三是深化都市圈產業分工協作體系，推動中心城市高端服務業與周邊城鎮先進制造業深度融合，促進產業協同與功能互補。四是建立高效的都市圈治理協調機制，探索多元化協商決策機制，共同解決都市圈發展中的重大問題，實現都市圈的協同治理、高效發展。

（二）促進潛力地區城鎮化高質量發展

促進潛力地區城鎮化高質量發展是優化城鎮化區域發展格局的重要內容，對于拓展城鎮化發展空間、改善城市規模等級結構、構建相對均衡的空間結構具有重要意義，同時也為城鄉融合發展和農業轉移人口市民化提供支撐。按照《五年行動計劃》所述，城鎮化潛力地區指冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區，以及其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區）。城鎮化潛力較大的集中片區主要分布在中西部地區，而縣域則是我國城鎮化發展格局各層面中的薄弱環節和關鍵環節。

1.支持中西部城鎮化潛力地區加快發展

落實《五年行動計劃》關于“實施潛力地區城鎮化水平提升行動”的重點任務和政策措施，通過政策賦能與產業升級，協調推進新型工業化、城鎮化，激活中西部城鎮化潛力地區發展動能。一是給予中西部城鎮化潛力地區差異化政策支持。其中包括：建立產業布局傾斜政策和激勵機制，引導重大產業項目在潛力地區布局，鼓勵企業特別是國有企業向潛力地區布局產能；加大財政金融支持政策，統籌相關資金支持潛力地區發展建設。二是支持潛力地區培育壯大特色優勢產業集群。鼓勵各地區依托資源稟賦和產業基礎，推進傳統產業轉型升級和新興產業培育引進，打造專業優勢突出、協作配套緊密的產業集群。完善東中西部產業轉移承接協調機制，創新飛地經濟、托管運營等產業合作模式，推動潛力地區與發達地區的產業合作。

2.推進以縣城為重要載體的縣域城鎮化

縣域城鎮化質量和水平還有很大的提升空間。根據2020年“七普”數據，全國縣和縣級市常住人口7.5億人，占全國人口的53%，縣（市）平均城鎮化率僅為48.7%；“七普”城鎮常住人口約3.6億人，比2010年“六普”時增加了0.6億人，占同期全國新增城鎮人口的26.7%。縣城和縣級市也是全國吸納新增城鎮人口的重要載體。推進縣域城鎮化要以補短板、強弱項為重點，提升城鎮綜合承載能力。一是要加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，完善交通、供排水、燃氣、防洪排澇等設施建設，提高市政設施和公共服務的質量和水平，解決縣域城鎮化的宜居問題。二是要推動縣域經濟發展，“一縣一策”，突出主導產業和特色產業，擴大縣域城鎮非農就業規模，完善就業服務體系，解決縣域城鎮化的宜業問題。三是加快推進縣（市）域農業轉移人口“就近市民化”工作。重點解決好生活就業的穩定性，教育、醫療、托育等社會需求的保障，以及原有農村權益的保護等關鍵問題，提升縣域城鎮對農業轉移人口進城落戶的吸引力。

（三）深入推進高質量城鄉融合發展

城鄉融合發展是城鄉關系發展的紐帶，是推進中國式現代化的必然要求。世界上已實現現代化的國家如歐美、日韓等，在推進城鎮化進程中同樣也面臨城鄉發展差距的問題。這些國家在進入城鎮化中期時，均實施了對農村地區進行長期扶持的政策措施，基本實現了城鄉關系的協調。在深化新型城鎮化戰略的過程中，有必要借鑒發達國家的一些經驗做法，推動形成新型城鄉關系和城鄉融合發展格局。

1.借鑒“城鄉等值化”理念增進城鄉居民福祉

實現城鄉融合發展，須超越傳統城鎮化的單向輻射思維，以“人的全面發展”為核心構建城鄉發展共同體。世界上有關國家20世紀60年代后逐步確立了“城鄉等值化”的發展理念，即“所有居民擁有在符合期望的距離內享有合理的住房、工作、公共服務設施以及合乎尊嚴的自然環境的權利”。[3]這一理念以農村與城市生活“不同類但等值”為價值內核，強調在保留城鄉差異化發展特色的基礎上，實現城鄉居民在公共服務、生活品質、發展機會等方面的實質平等。推進城鄉融合發展，應借鑒“城鄉等值化”發展理念，促進城鄉居民福祉的提升和均等化。一是構建公共服務均衡配置機制，建立城鄉統一的基本公共服務標準體系，以常住人口為基準，配置教育、醫療、文化等資源，逐步縮小城鄉居民在教育質量、醫療水平、社會保障等領域的實質差距。二是提升城鄉居民生活的空間品質，統籌推進城鄉基礎設施一體化規劃建設，建立覆蓋城鄉的交通、能源、通信、水利等網絡體系，同步提升城市和農村的人居環境質量。三是建立發展機會平等的保障機制，破除地域、戶籍對教育、就業等發展權利的限制，完善城鄉統一的勞動力市場，健全職業技能培訓體系，構建面向城鄉居民的普惠性就業扶持政策。

2.以整體性發展策略破除城鄉二元結構壁壘

“城鄉等值化”發展理念為破除城鄉二元結構提供參考借鑒，而整體性策略是實現“城鄉等值化”的路徑保障。針對城鄉要素、產業、治理等二元分割的矛盾，應以系統性思維整體推進城鄉一體化進程，構建城鄉融合發展的長效機制。一是在城鄉制度融合層面，完善城鄉融合發展體制機制和政策體系。進一步深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務制度，逐步建立城鄉統一的社會保障體系。以推進土地市場化配置、實現同地同權同價為基本方向，建設全國城鄉統一的土地市場；[4]完善集體經營性建設用地入市制度，明確土地增值收益分配機制，保障農民土地權益。二是在城鄉產業融合層面，構建城鄉產業協同發展生態圈。立足城鄉資源稟賦差異，推動城市產業鏈向農村延伸、農村供應鏈向城市融入，建立城鄉一二三產業融合發展體系。依托鄉村資源稟賦，引導城市人才、技術、資本與農村土地、生態、文化等資源深度融合，推動智慧農業、鄉村文旅、康養度假、農村電商等新產業新業態發展。三是城鄉治理融合層面，推進城鄉治理體系一體化建設。以“多規合一”國土空間規劃為引領，統籌城鄉功能布局，推進城鄉統一的規劃建設管理。創新城鄉基層治理模式，推廣“村居融合”改革經驗，整合行政村與城市社區治理資源，建立城鄉統一的網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺。

（四）加快農業轉移人口市民化進程

推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，不僅是城鄉融合發展的關鍵環節，更為潛力地區城鎮化注入新的活力與動力。在新一輪農業轉移人口市民化行動中，應加大相關政策的落實力度，加強中央與地方之間的統籌協調，從戶籍改革、財政、土地、金融等方面落實并強化相關支持政策，提高政策實施效果和城市積極性。

1.進一步深化戶籍制度改革配套的政策落實

按照國家關于“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度”的改革要求，完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，聚焦促進農業轉移和城市遷移人口便捷落戶，切實推進戶籍制度改革目標的落地見效。當前戶籍制度改革的成效不僅取決于戶籍遷移政策本身，而更大程度上取決于就業、社保、住房等相關配套政策與戶籍制度改革的匹配性。特別是養老、醫療和義務教育三項社會保障要完善國家層面的統籌協調，提高各項社會保險統籌層次，全面取消在就業地參加社會保險的戶籍限制，暢通社會保險關系的轉移接續。

2.加大對農業轉移人口市民化的財政支持

農業轉移人口市民化對地方財政壓力比較大。中央財政應進一步加大農業轉移人口市民化獎勵資金支持力度，推動省級財政建立健全農業轉移人口市民化獎勵機制，完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制；健全中央財政縣級基本財力保障機制，增強縣級財政對農業轉移人口市民化的保障能力；落實中央財政性建設資金向吸納農業轉移人口落戶數量較多城市的傾斜政策；加大中央和省級財政補助資金對吸納農業轉移人口較多城市和中西部潛力地區的支持力度。

3.強化土地政策對農業轉移人口市民化的支持

健全城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，加大政策執行力度，有效落實新增城鎮建設用地向吸納農業轉移人口數量較多城市傾斜政策。加強農業轉移落戶人口的數據統計工作，優化新增城鎮建設用地指標分配。根據各地吸納農業轉移人口的實際情況，合理分配新增建設用地指標，激勵地方政府積極吸納農業轉移人口落戶。

4.增加對農業轉移人口市民化的金融支持

發揮地方政府專項債券在推進新型城鎮化中的作用，特別支持縣域教育、醫療等公共設施和保障性住房建設，用于提升公共服務的質量，改善農業轉移落戶人口的居住條件。鼓勵金融機構針對農業轉移人口提供更加靈活多樣的金融產品和服務。如，為有意愿在城鎮定居的農業轉移人口提供低息小額貸款，為具備一定技能且自主創業的個人給予一定額度的創業扶持貸款等。

[基金項目] 中國社會科學院創新工程項目“十五五時期中國城鎮化發展的重點難點問題研究”（2024STSCX02）。

[作者簡介] 盛廣耀，中國社會科學院大學應用經濟學院教授，中國社會科學院生態文明研究所研究員。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]李佳洺,王姣娥.建立服務新發展格局的內通外聯網絡化國土空間格局[J].中國科學院院刊,2024(4).

[2]盛廣耀.中國城鄉基礎設施與公共服務的差異和提升[J].區域經濟評論,2020(4).

[3]李依濃,李洋.“整合性發展”框架內的鄉村數字化實踐——以德國北威州東威斯特法倫利普地區為例[J].國際城市規劃,2021(4).

[4]年猛,張清勇.全國城鄉統一土地市場建設研究[J].財經智庫,2023(6).