文 | 冒佩華 上海財經大學講席教授、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員

2024年中央經濟工作會議提出統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展，要求大力發展縣域經濟。縣域經濟是以縣級行政區劃為基礎的區域經濟形態，以縣城為樞紐、鄉鎮為紐帶、農村為腹地，既能將城市的資本、技術、管理等現代生產要素轉化為鄉村發展動能，又能通過鄉村土地、生態、文化資源為城市發展提供支撐，在要素配置、產業協同等方面構建起城鄉融合發展的新范式。

一方面，發展縣域經濟有助于打通城鄉要素流動的梗阻。傳統城鄉關系中的要素流動呈現出明顯的“虹吸效應”，勞動力、資本等要素持續向城市集聚，而農村土地、生態資源則因產權界定模糊與市場化機制缺失長期處于低效配置狀態。縣域經濟通過構建城鄉統一的要素市場體系，建立起要素雙向流動的資源配置機制。另一方面，發展縣域經濟有助于重構城鄉產業分工格局。傳統城鄉產業體系多呈現垂直分工特征，城市以第三產業和高新技術產業為主，農村往往局限于初級產品供給，這種割裂導致農村長期依附于城市發展，難以形成自主產業。縣域經濟通過構建橫向分工與縱向整合相結合的產業協作體系，使城鄉產業從梯度轉移轉向有機融合。

發展縣域經濟的重點是通過小城鎮與農村融合賦能鄉村振興。小城鎮作為城鄉要素交匯之所，在城鄉融合中扮演著“聯結人”角色。小城鎮憑借要素集聚的優勢，支持農村破除發展要素流失、產業斷層與組織弱化的瓶頸；農村則依托資源稟賦與空間條件，為小城鎮功能的輻射提供廣闊腹地。

首先，小城鎮有助于彌補農村發展要素的劣勢。小城鎮能夠集聚并向農村輸送管理型人才，這類人才的核心價值不在于技術專精，而在于其整合分散的經營主體、重構生產關系的組織能力。通過創新合作社模式、搭建利益聯結機制，能夠將分散的農戶轉化為具有市場議價能力的經營聯合體，從根本上改變農村經濟的組織形態。小城鎮的科技服務平臺能夠成為農業技術擴散的中轉站，通過將標準化生產流程、數字化管理工具向農村傳導，推動傳統農業向精準化、智能化轉型。小城鎮通過完善金融基礎設施，借助供應鏈金融、土地經營權抵押等工具，破解農村資產確權與風險定價難題，引導社會資本支農惠農。

其次，小城鎮通過提供公共服務、改善基礎設施，為農村發展提供基礎性保障。通過教育、醫療等公共服務資源的梯度配置，小城鎮形成對農村人口的適度集聚效應，既避免了資源過度向大城市集中，又為農村留住人才創造了可能。基礎設施的網絡化布局，降低了物流、信息、能源的流通成本，使分散的農村資源在城鄉之間流動并優化配置。此外，依托縣域統一的要素交易平臺與產權管理體系，小城鎮通過制度供給為農村資源資本化提供實現路徑，使土地經營權、集體資產收益權等“沉睡資源”轉化為可交易、可增值的發展資本。

再次，小城鎮與農村融合發展能夠構建縱向整合與橫向聯動的產業生態。在縱向上，小城鎮的產業集聚功能為農業現代化提供了關鍵支撐：前端通過建設標準化原料基地與精深加工園區，將初級農產品轉化為高附加值商品；后端依托物流樞紐與電商平臺建設，打通農產品上行與工業品下行的雙向通道。這種“前延后伸”的產業鏈布局，使農村得以突破生產環節的價值鎖定，通過參與加工、流通等環節分享產業增值收益。在橫向上，小城鎮有助于推動農業與文化旅游、健康養生等業態深度融合，引導農村特色產業從同質化競爭轉向差異化發展。

發展縣域經濟的落腳點在以縣城為樞紐實現城鄉融合。作為連接城市、服務鄉村的天然載體，縣城不僅要發揮在縣域內的引領作用，而且要通過內外協同發展成為縣域經濟的重要樞紐。

縣城的樞紐作用體現在對縣域經濟體系的構建能力上。作為行政、經濟、文化三重功能的復合載體，縣城通過要素配置機制的重塑，將分散的縣域空間整合為有機系統。在要素流通維度，縣城通過建立統一產權交易平臺與人力資源市場，使土地經營權、集體資產收益權等權益實現跨空間優化配置，小城鎮的銜接功能則將這些要素精準傳導至農村生產單元。在產業組織層面，縣城通過建設產業園區來優化城鄉產業布局。高附加值產業集聚縣城，配套產業梯度分布至小城鎮，基礎性生產單元則布局于農村，有效改進了縣域經濟體系的發展能力。此外，縣城作為城與鄉的交匯點，通過優化制度供給可以更好消除城鄉壁壘、降低要素流動成本、盤活存量資源價值，進一步釋放城鄉融合發展的內在活力。

縣城的樞紐作用表現為對內外資源的整合轉化能力。作為區域經濟網絡的次級節點，縣城通過交通基礎設施與信息通道建設，既承接城市的技術溢出與產業轉移，又將縣域特色資源接入更廣闊的市場網絡。當縣城將外部資本、技術要素與本地勞動力、土地資源創造性結合時，便能培育出具有比較優勢的特色產業集群。另外，在要素整合方面，縣城通過建立要素交易中心，使縣域土地經營權、碳排放權等要素權益有序流轉，既提升了資源使用效率，又為鄉村生態價值轉化開辟了通道。

發揮縣城樞紐功能的最終目標，在于構建城鄉融合發展的新型治理范式。通過建立縣域統一的要素市場、產業標準與公共服務體系，縣城將分散的行政單元轉化為協同發展的經濟共同體。在要素配置方面，縣城通過大數據平臺實現勞動力、土地、技術的動態匹配，使小城鎮能夠根據比較優勢承接適宜產業；在產業協同方面，縣城制定縣域產業規劃，明確區域內各小城鎮功能定位，避免同質化競爭；在生態補償方面，縣城通過縱向轉移支付機制，促進鄉村生態產品價值實現。這種范式既保持了“縣城—小城鎮—農村”縣域三級單元的差異化特征，又通過制度設計形成發展合力。縣城通過國土空間規劃劃定生態紅線與產業邊界、小城鎮依據主體功能定位發展特色經濟、農村依托資源稟賦培育綠色產業，縣域空間從機械拼合轉向有機共生。這種變革的深層邏輯是通過縣城的制度創新能力將城鄉差異轉化為互補優勢，使發展成果在縣域三級單元間實現普惠共享。

需要注意的是，在推動縣域經濟高質量發展的進程中，要避免發展模式異化的負面影響。縣域經濟發展不能重蹈“先污染后治理”的覆轍，要以其生態承載力為產業布局的前提。防范城鄉環境治理的割裂化傾向，不能以鄉村生態退化為代價改善縣城發展環境。避免工業化思維對鄉土文化的消解，要將生態農業、循環經濟等理念與現代技術有機結合，在空間重構中保留鄉村肌理與傳統智慧。